дипломная на тему Платежи в жилищной сфере

ОПЛАТА ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ. СТАНДАРТЫ И ПРАВИЛА ОПРЕДЕЛЕНИЯ
ПЛАТЫ ЗА ЖИЛОЕ ПОМЕЩЕНИЕ КАК ЦЕЛЕВЫЕ ОБЪЕКТЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПРАВЛЯЮЩИХ ОРГАНИЗАЦИЙ - ЧЛЕНОВ СРО
О.И. САВЕЛЬЕВА, И.Г. МИНЦ
Савельева О.И., генеральный директор ОАО "Институт экономики жилищно-коммунального хозяйства".
Минц И.Г., заслуженный экономист России, эксперт-консультант ОАО "Институт экономики жилищно-коммунального хозяйства".
В настоящее время продолжается реформа правоотношений в жилищной сфере, которая требует объективного контроля и мониторинга целого ряда аспектов (в том числе принципиально новых), связанных с управлением, содержанием и ремонтом многоквартирных домов, а также определением платы за жилое помещение.
Это обусловлено тем, что многоквартирные дома перестали находиться в собственности одного лица (государства либо муниципалитета).
Изменился и субъективный состав собственников в многоквартирных домах: ими стали граждане, юридические лица, Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования. Происходит децентрализация управления жилищным фондом.
В то же время отсутствие четких "правил игры", понятных механизмов принятия решений, комплекса стандартов профессиональной деятельности, конкурентоспособности, эффективности функционирования, взаимоотношений с потребителем и контрагентами, определения размера платы за жилое помещение в зависимости от объемов выполненных работ и услуг и пр. существенно затрудняет организацию управления многоквартирными домами, начиная с выбора способов управления. Так, на конец 2009 года только в 55% многоквартирных домов собственники помещений выбрали способ управления <1>, <2>.
Хотелось бы отметить, что согласно правоприменительной практике г. Москвы при участии граждан в строительстве многоквартирного дома с последующей передачей застройщиком квартир в собственность гражданам, заключая договор (в соответствии с которым осуществляется привлечение денежных средств граждан и который, как правило, является типовым), гражданин соглашается со способом управления в форме создания товарищества собственников жилья. Таким образом, налицо отступление от общего правила о возможности выбора способа управления.
Вместе с тем гражданин может отказаться от вступления в члены ТСЖ, что, конечно, не освобождает его от участия в несении необходимых расходов, связанных с управлением жилого дома в целях его содержания и эксплуатации.
Таким образом, можно констатировать наличие трех форм управления:
- непосредственное, которое (как справедливо показывают авторы в своей статье далее) наименее эффективно, прежде всего из-за отсутствия необходимых юридических и профессиональных знаний у собственников, а также сложностей организационно-технического характера;
- управление через представителей;
- смешанная форма управления, предполагающая сочетание двух указанных выше форм.
Законодатель предписывает, что в случае смешанной формы управления оплата жилого помещения и коммунальных услуг собственником - непосредственным участником управления осуществляется на основе договора, заключаемого между собственником и, например, жилищным кооперативом (ч. 6 ст. 155 ЖК РФ).
При этом практика отдельных регионов и муниципальных образований России показывает, что доля непосредственного (наименее эффективного) способа управления составляет почти 20% от общего числа многоквартирных домов, в которых выбран один из способов управления. Между тем непосредственное управление собственниками помещений может быть рекомендовано лишь для многоквартирных домов, имеющих 4 - 8, максимум 12 - 16 квартир, поскольку нарушает эффективную технологию оперативного управления, затрудняет координацию решений по выбору регламента работ и услуг, по содержанию и ремонту жилья и определению размера их оплаты, а также создание единого информационного обеспечения, нарушает принцип "одного окна". Но такие решения, то есть выбор непосредственного управления для большой части многоквартирных домов, часто навязываются собственникам помещений, поскольку якобы позволяют предотвратить банкротство управляющих организаций в условиях неполной оплаты (собираемости платежей) при требовании ресурсоснабжающими организациями 100-процентной оплаты своих услуг.
Управление товариществом собственников жилья, жилищным или иным специализированным потребительским кооперативом (их доля среди выбранных собственниками помещений способов управления не превышает 8%) является перспективной формой, способствующей развитию демократии управления, учету интересов собственников помещений, но требующей достаточно развитого гражданского сознания жителей, их правовой культуры, она принципиально не должна противопоставляться профессиональному управлению.
Наибольший удельный вес (более 72%) среди выбранных способов управления многоквартирными домами падает на управляющие организации, являющиеся наиболее реальной и эффективной формой, осуществляемой на профессиональной основе. Однако ее подготовка в муниципальных образованиях большинства субъектов Российской Федерации ведется крайне недостаточно: механизмы, исключающие нарушения интересов потребителей, злоупотребления (вплоть до коррумпированности), особенно из-за отсутствия четких процедур формирования платы за жилое помещение, не отработаны, конкурентность выбора часто не соблюдается, существуют неравные условия отбора управляющих организаций различных форм собственности, лоббирование МУПов
В качестве меры, направленной на борьбу с "несоблюдением конкурентности выбора и неравных условий отбора", Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) проводит проверки процедур выбора организаций для управления многоквартирными домами. В первую очередь Антимонопольная служба проверяет выполнение органами власти требования о проведении открытых конкурсов при выборе управляющих компаний, а также соблюдение порядка их проведения, который установлен Постановлением Правительства РФ от 06.02.2006 N 75 "О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом".
В случае выявления нарушений ФАС России опротестовывает результаты конкурсов и заключенные договоры управления многоквартирными домами.
В условиях большого разнообразия видов управляющих организаций, обслуживающих жилищный фонд, их возможностей, неурегулированности законодательством целого ряда вопросов взаимодействия управляющих организаций с потребителями и контрагентами расширение перечня и требований стандартов и правил не только обеспечивает достижение основной цели их деятельности (повышение комфортности проживания граждан, обеспечение безопасности эксплуатации и сохранности дома, а также его архитектурного облика, санитарно-гигиенического и экологически безопасного состояния), но и позволяет потенциальным потребителям достаточно полно оценивать как сами управляющие организации, так и предлагаемые ими работы и услуги, включая их стоимость, а как следствие - обеспечивает недопущение применения необоснованных преимуществ при проведении конкурсного отбора.
В настоящее время в России происходит активное формирование саморегулируемых организаций (СРО) в сфере управления недвижимостью. При этом под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил, обязательных для выполнения всеми членами СРО.
Правовой основой саморегулирования в соответствии с действующим законодательством является объединение субъектов предпринимательской деятельности в СРО на условиях соблюдения требовании Федерального закона от 01.12.2007 N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях".
Членство в СРО в соответствии с российским законодательством не является обязательным условием допуска на рынок управляющих жилищным фондом (в отличие, например, от строительной деятельности). Тем не менее управляющие организации вправе объединяться в СРО для совместной защиты своих интересов, разработки и соблюдения стандартов профессиональной деятельности, что должно являться их конкурентным преимуществом перед остальными компаниями, занимающимися аналогичной деятельностью.
Конкурентным преимуществом конкретной СРО и входящих в нее управляющих организаций на рынке услуг может являться более подробный набор стандартов, характеризующих различные стороны их деятельности. В частности, на наш взгляд, представляется целесообразным расширить существующий перечень стандартов, характеризующих менеджмент качества (аналог ISO-9000), включив в него целый ряд функциональных стандартов: финансовой устойчивости управляющих организаций, ресурсной эффективности и др., тесно связанных с механизмом расчета платы за жилое помещение в многоквартирном доме.
Применение стандартных и прозрачных процедур формирования платы за жилое помещение ввиду высокой социальной значимости этого процесса на этапе создания СРО в жилищной сфере является одним из важных целевых объектов регулирования деятельности управляющих организаций. Это обусловлено тем, что отсутствие четких методических основ определения стоимости содержания и ремонта общего имущества многоквартирных и других типов домов при децентрализации управления жилищным фондом существенно снижает эффективность его обслуживания, повышает риск как увеличения аварийности и недоремонта, так и необоснованного завышения удельных затрат. Кроме того, недостаточная проработанность нормативного правового и методического обоснования организационного и финансового планирования работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества дома и его придомовой территории является существенной проблемой, сдерживающей собственников помещений в осуществлении их полномочий, предусмотренных Жилищным кодексом РФ, в том числе по определению соответствия между размером платы и составом работ и услуг, которые должны оказываться за эту плату.
Как показывает практика, в подавляющем большинстве случаев управляющие организации (как частные, так и муниципальные) строят свои отношения с собственниками помещений на основе цен по содержанию и ремонту жилья, установленных органом местного самоуправления для нанимателей жилых помещений. Регламент выполняемых работ и услуг в договорах, как правило, отсутствует либо присутствует норма, из которой следует, что содержание и ремонт общего имущества многоквартирного дома должны соответствовать Правилам и нормам технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденным Постановлением Госстроя России от 27.09.2003 N 170, без учета конструктивных особенностей дома, степени его физического износа, технического состояния общего имущества, а также без оценки потребительских запросов и доступности предлагаемых упомянутыми Правилами работ и услуг для оплаты потребителями. Аналогичная практика имеет место и в деятельности большинства ТСЖ.
Отсутствие связи между размером платежей и регламентом выполняемых работ и услуг подтверждается использованием традиционной технологии формирования цен на основе экстраполяции затрат "от достигнутого уровня", которая (несмотря на свою простоту) не обеспечивает учета реальных условий: фактического и требуемого уровня качества, платежеспособности потребителей, а также возможностей бюджета по выплате льгот и субсидий.
Подобная практика формирования платы за жилое помещение ведет к возникновению целого ряда негативных последствий, в том числе:
- незащищенности потребителей, не имеющих информации о том, какие работы и услуги должны выполняться за счет ежемесячно вносимых ими платежей, а за какие требуется внесение дополнительной платы;
- нарушению прав собственников помещений, заключающемуся в кредитовании управляющими организациями одних собственников за счет других. Например, при выполнении ими дорогостоящих ремонтных работ в одних многоквартирных домах за счет поступления платы от жителей других домов, находящихся в их управлении. При этом гарантии возврата собственникам помещений уплаченных средств практически отсутствуют;
- невозможности планирования ремонтных работ;
- отсутствию, как правило, объективной дифференциации размеров платежей за содержание и ремонт общего имущества в зависимости от типа и технического состояния дома, а не только уровня его благоустройства.
Имеющие место нарушения прав граждан при определении размера платежей за жилое помещение были предметом рассмотрения Пленума Верховного Суда Российской Федерации (Постановление от 02.07.2009 N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации"). Хотелось бы обратить внимание на то, что данным Пленумом подтверждены обязательства членов семей нанимателей по внесению платы за жилое помещение и коммунальные услуги, что и вытекает из положений статьи 67 Жилищного кодекса Российской Федерации. Согласно Постановлению Пленума Верховного Суда Российской Федерации бывшие члены семьи нанимателя вправе потребовать от наймодателя и нанимателя заключения с ними отдельного соглашения, определяющего порядок и размер их участия в расходах по внесению платы за наем жилого помещения и коммунальные услуги.
Порядок установления размера платы вызывает на практике много сложностей. Именно поэтому изменения существующих подходов к установлению размера платы за жилое помещение, формирование рыночных условий в сфере взаимодействия управляющих организаций и собственников помещений должны рассматриваться как критерии принятия решений о членстве того или иного субъекта предпринимательства в жилищной сфере в саморегулируемой организации.
Основные принципы установления платы за жилое помещение должны обеспечить:
- баланс экономических интересов собственников помещений и организаций, осуществляющих управление многоквартирными домами, их содержание и ремонт;
- доступность планируемого регламента и качества работ и услуг для оплаты потребителями, защиту их прав и законных интересов;
- компенсацию экономически обоснованных расходов организаций, соответствующих согласованному в договоре регламенту и качеству работ и услуг;
- открытость информации о ценах на работы и услуги по содержанию и ремонту жилья, в том числе путем возложения на управляющих многоквартирными домами, правление ТСЖ, ЖК, ЖСК и других специализированных кооперативов обязательств по публикации предложений по ценам, а также перечню, объему, периодичности работ и услуг.
Из представленного алгоритма следует, что в основе определения платы за жилое помещение лежит согласованный с собственниками помещений и отвечающий обязательным требованиям стандартов по техническому состоянию конструктивных элементов и инженерной инфраструктуры здания и придомовой территории, санитарно-эпидемиологическому состоянию, а также сохранности имущества планируемый регламент работ и услуг <1>.
Этот регламент должен быть рассмотрен и утвержден общим собранием собственников помещений и отражен в договоре управления (либо других договорах по обслуживанию дома), что позволит собственникам помещений обеспечить должный контроль за обоснованностью цен и их соответствием перечню и объему выполняемых работ.
Однако сложность процедуры созыва и проведения общего собрания собственников помещений, вызванная как излишне жесткими требованиями законодательства, так и отсутствием мотивации у собственников для участия в общем собрании, требует от управляющих либо других организаций четкого и понятного каждому из них обоснования необходимости выполнения содержащихся в плановом регламенте видов работ и последствий их невыполнения.
При этом проведение процедуры согласования с собственниками помещений планового регламента, содержащего виды и объемы работ и услуг по обеспечению надлежащего состояния общего имущества, бесперебойной работы инженерного оборудования, благоустройству придомовой территории, восстановлению изношенных элементов и частей здания и др., может являться основанием для освобождения управляющей организации от ответственности за возникновение аварийных и других нештатных ситуаций из-за корректировки по предложению собственников помещений планового регламента и соответствующей ему платы за жилое помещение.
В то же время, не умаляя роли собственников помещений в принятии решений по управлению многоквартирным домом, в том числе по определению размера платы за жилое помещение, нельзя игнорировать необходимость участия органов местного самоуправления в этом процессе, которая обусловлена тем, что:
- общее имущество должно содержаться в соответствии с требованиями законодательства, в том числе о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, техническом состоянии многоквартирного дома, обеспечивающем безопасность и комфортность проживания в нем, защиту прав потребителей;
- собственники жилых помещений, так же как и наниматели, имеют право на получение льгот и субсидий, а это, в свою очередь, требует оценки возможностей бюджета по их оплате;
- если установленный размер платы за жилое помещение окажется недоступным для собственников жилых помещений исходя из их платежеспособности, то это может привести к росту неплатежей, а как следствие - к снижению качества выполнения работ и услуг.
Если же собственники помещений (как правило, это относится к собственникам, проживающим в домах бизнес-класса, находящихся в управлении ТСЖ) принимают решение о включении в регламент дополнительных работ и услуг, повышающих комфортность проживания, а соответственно об установлении платы за жилое помещение, превышающей возможности бюджета по выплате субсидий и льгот, то социальная помощь гражданам с низкими доходами должна оказываться из средств, полученных ТСЖ за счет результатов их хозяйственно-финансовой деятельности (например, сдачи в аренду нежилых помещений, мест в подземных гаражах, размещения рекламы на фасадах домов и т.д.).
Определение платы за жилое помещение состоит из ряда этапов, первым из которых (что подтверждается ранее сказанным) является формирование планового (минимально необходимого и достаточного) регламента, в котором содержится перечень, периодичность и объем работ и услуг, обеспечивающих сохранение потребительских свойств дома и качество проживания в нем по всему временному горизонту его действия.
При этом критерием минимальной достаточности являются объемы содержания и ремонта, выход за пределы которых может привести к изменению допустимого технического состояния дома, нарушению его сохранности либо функциональных свойств (например, качества проживания, возникновения либо угрозы возникновения аварийных ситуаций).
Поэтому при корректировке по решению общего собрания платы за жилое помещение, а соответственно и планового регламента по видам работ, обеспечивающего минимальную достаточность, рекомендуется использовать метод экспертных оценок. Особо следует подчеркнуть недопустимость исключения из планового регламента, являющегося основой для установления платы за жилое помещение, работ, выполнение которых предусмотрено требованиями действующего законодательства к инженерному и санитарно-эпидемиологическому состоянию здания и придомовой территории.
В целом при формировании планового регламента и представления его на согласование собственникам помещений целесообразно все работы сгруппировать следующим образом:
- первоочередные ремонтные работы, требующие безотлагательного исполнения. Невыполнение этих работ либо их выполнение в более поздние сроки может привести к возникновению аварийных ситуаций, угрожающих жизни и здоровью людей и их имуществу;
- обязательные работы и услуги, выполнение которых необходимо для обеспечения соответствия технического, санитарно-эпидемиологического состояния здания и придомовой территории обязательным требованиям стандартов, а также требованиям, содержащимся в нормативных правовых актах федерального, регионального и муниципального уровней;
- профилактические ремонтные работы, выполнение которых в планируемом периоде позволит предупредить либо отложить на более поздний срок необходимость проведения капитального ремонта или замены отдельных элементов общего имущества;
- работы, направленные на повышение эстетического вида здания и придомовой территории, комфортности проживания (озеленение придомовой территории, устройство детских площадок, разбивка газонов, дежурство консьержа и т.д.).
Приведенная группировка работ, содержащихся в плановом регламенте, позволит управляющей организации при согласовании его с собственниками помещений и необходимости корректировки для изменения платы за жилые помещения более обоснованно подойти к исключению из него отдельных видов работ и услуг, не являющихся на данный период наиболее неотложными (первоочередными) и обязательными, невыполнение которых может вызвать возникновение аварийных ситуаций.
Следующим этапом формирования платы за жилое помещение является определение плановых затрат для выполнения согласованного с собственниками помещений минимально необходимого регламента (по видам работ и услуг), их проверка и корректировка по нормативам-индикаторам.
При этом для обоснования затрат все работы и услуги, содержащиеся в плановом регламенте, целесообразно сгруппировать по целевому назначению
- содержание и техническое обслуживание общего имущества здания и придомовой территории;
- текущий ремонт общего имущества здания и придомовой территории;
- управление многоквартирным домом (группой домов).
Это позволит управляющей компании либо другой организации более обоснованно довести до собственников помещений необходимость выполнения тех или иных работ в конкретный временной интервал, а также обосновать необходимость привлечения к выполнению отдельных работ субподрядных организаций.
Цена содержания и ремонта общего имущества многоквартирного дома <1> определяется как отношение общей потребности в финансировании для выполнения предусмотренных плановым регламентом работ и услуг, которая складывается из себестоимости и прибыли, к общей площади помещений, то есть:
--------------------------------
<1> Для определения платы за жилое помещение должна быть установлена цена управления многоквартирным домом, его содержания и ремонта, то есть стоимость работ и услуг в расчете на 1 кв. общей площади.
SUM Зic.p SUM Зim.p SUM Зy
Ц = --------- + --------- + ------, где
Scp Scp Scp
Ц - цена содержания и ремонта общего имущества многоквартирного дома;
Зic.p - общая сумма затрат <1> на выполнение каждого конкретного вида работ и услуг по содержанию и техническому обслуживанию общего имущества многоквартирного дома и придомовой территории (общая потребность в финансировании указанных работ);
Зim.p - общая сумма затрат <1> на выполнение каждого конкретного вида работ по текущему ремонту многоквартирного дома и придомовой территории (общая потребность в финансировании указанных работ);
Scp - общая (среднеэксплуатируемая) площадь жилых (нежилых) помещений.
До представления на утверждение собственникам помещений предложений по плановому регламенту и качеству работ и услуг и соответствующему им размеру цены и платы за жилое помещение управляющая организация должна совместно с регулирующим органом или другой уполномоченной органами местного самоуправления службой оценить допустимый с точки зрения платежеспособности уровень платежей. С этой целью определяется доля затрат на услуги ЖКХ в бюджете средней семьи.
Эта доля, как показал анализ, проведенный Институтом экономики ЖКХ более чем в 40 регионах России, не должна превышать 10 - 12,5% <1> семейного бюджета. Платежи за услуги по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме должны быть в пределах 2,5 - 3%. На основе объективной оценки доходов населения, средней жилищной обеспеченности в конкретном муниципальном образовании можно определить суммарный предельный платеж за жилищно-коммунальные услуги, а в их составе за услуги по содержанию и ремонту многоквартирного дома. Кроме того, в результате повышения размера платежей будут расти выплаты субсидий и льгот, что ограничивает их рост возможностями бюджета. Исходя из этих ограничений, может быть оценена допустимая динамика цен на работы и услуги по содержанию и ремонту жилья.
Необходимость оценки платежеспособности потребителей основана на том, что с ростом доходов населения повышается спрос на комфортность проживания в жилищном фонде, его благоустройство. При этом обеспечение этих параметров достигается не только приобретением нового жилья, но и повышением качества его содержания и ремонта.
В свою очередь, рост доходов населения, а также бюджетный потенциал, с которым связаны возможности социальной поддержки малообеспеченных граждан (выплаты льгот, субсидий), зависят от динамики экономического потенциала каждого региона и конкретного муниципального образования. Так, в регионах с более высоким уровнем ВРП, чем в среднем по России, выше и возможности по установлению уровня платежей, а следовательно, и по объему и качеству выполняемых работ по содержанию и ремонту жилья, обеспечению безопасности и комфортности проживания.

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПЛАТЫ ЗА ЖИЛОЕ ПОМЕЩЕНИЕ
С.В. МАТИЯЩУК
Матиящук С.В., доцент кафедры гражданского права СибУПК, кандидат юридических наук.
Анализ нормативных правовых актов, принятых в последнее время и регулирующих жилищные отношения, позволяет констатировать наличие нового подхода законодателя к определению как размеров платы за жилое помещение, так и способов их установления. Связано это в первую очередь с реформированием жилищно-коммунального хозяйства и снижением значения государственной регламентации отношений в этой сфере. Государственное регулирование платы за жилое помещение начиная с 2005 г. в большей мере направлено на создание системы гарантий для населения, в то время как конкретный размер платы за содержание и ремонт жилого помещения, ее состав, условия и порядок ее внесения устанавливаются собственниками жилых помещений.
Жилищный кодекс РФ содержит легальное определение категории "плата за жилое помещение", характеризуя ее как плату за содержание и ремонт жилого помещения, включающую в себя плату за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, а также по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме (т.е. лестниц, лифтов, чердаков, подвалов, крыш и др.). При этом капитальный ремонт общего имущества проводится за счет собственника жилищного фонда. В свою очередь, для нанимателей жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или договору найма жилого помещения, в состав платы за жилое помещение также включается плата за пользование жилым помещением (плата за наем), устанавливаемая собственником жилищного фонда (ст. 154 ЖК РФ).
Таким образом, структуру платы за жилое помещение можно представить в следующем виде:
- плата за содержание и ремонт общего имущества в многоквартирном доме;
- плата за услуги и работы по управлению многоквартирным домом;
- плата за наем (для нанимателей жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или договору найма жилого помещения).
Для анализа составляющих структуры платы за жилое помещение прежде всего необходимо сориентироваться в перечне работ и услуг как по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме, так и по его управлению.
Так, положения Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 г. N 491 <1>, позволяют выделить по меньшей мере следующие виды работ и услуг:
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 34. С. 3680.
1. Технический надзор за состоянием общего имущества жилого дома (конструктивных элементов, общих коммуникаций, технических устройств и технических помещений) путем проведения плановых общих и частичных осмотров, технического обследования, приборной диагностики и испытаний.
2. Выполнение мероприятий к сезонной эксплуатации общего имущества жилого дома (ограждающих конструкций, подъездов, общих коммуникаций, технических устройств и технических помещений) с учетом требований нормативно-технических документов, замечаний и предложений органов государственной жилищной инспекции, Госэнергонадзора, государственной противопожарной службы, государственной санитарно-эпидемиологической службы.
3. Выполнение работ по санитарной уборке и очистке общего имущества жилого дома (уборка внеквартирных мест общего пользования - подъездов, чердаков, подвалов, дератизация, дезинсекция) и придомовых территорий, в том числе по уходу за зелеными насаждениями.
При этом необходимо учитывать, что расходы воды на уборку лестничных клеток, уборку мусоропроводов, а также расходы по электроэнергии для освещения мест общего пользования в многоквартирном доме, тепловой энергии на нужды отопления подъездов не учитываются в стоимости работ по содержанию жилья, так как в соответствии с Правилами установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 23 мая 2006 г. N 306, данные расходы учитываются в составе нормативов потребления коммунальных услуг.
4. Сбор и вывоз твердых и жидких бытовых отходов.
5. Обслуживание лифтов.
6. Текущий ремонт общего имущества многоквартирного дома.
Перечень работ по текущему ремонту общего имущества определяется в зависимости от видов текущего ремонта: непредвиденный или профилактический. В состав непредвиденного ремонта (не учтенного планом и требующего немедленного исполнения работ, отсрочка которых не может быть допущена без ущерба для сохранности и нормальной эксплуатации зданий) общего имущества включаются: работы, связанные с устранением аварийных ситуаций и их последствий; работы, выявляемые при общем (весеннем) осмотре, и т.п.
В состав же профилактического текущего ремонта включаются систематически проводимые работы по предупреждению износа элементов зданий и поддержанию заданных эксплуатационных показателей (характеристик) здания.
7. Капитальный ремонт общего имущества многоквартирного дома.
Все вышеуказанные виды работ и услуг относятся к числу обязательных, но выделяют еще и дополнительные услуги по содержанию и текущему ремонту, примерный состав которых определен приложением N 2 к Постановлению Правительства РФ от 6 февраля 2006 г. N 75 "О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом" <2>.
--------------------------------
<2> Российская газета. N 37. 2006.
Учитывая, что объем производства как обязательных, так и дополнительных работ и услуг зависит от эксплуатационных показателей и потребительских свойств дома (т.е. срока эксплуатации и степени физического износа, наличия того или иного вида внутридомового инженерного оборудования, этажности, материала стен и др. особенностей), по каждому многоквартирному дому должен быть конкретный перечень работ и услуг с указанием периодичности работ и их стоимости.
Отсутствие четких указаний законодателя относительно второй составляющей платы за жилое помещение - услуги и работы по управлению многоквартирным домом - позволяет выделить лишь их примерный состав. К числу услуг и работ по управлению многоквартирным домом можно отнести следующие: планирование работ по содержанию и ремонту общего имущества многоквартирного дома; планирование финансовых и технических ресурсов; осуществление систематического контроля над качеством услуг, работ подрядчиков и за исполнением договорных обязательств; оплата работ и услуг подрядчиков в соответствии с заключенными договорами и с учетом штрафных санкций за ненадлежащее качество работ и услуг; сбор платежей за жилищно-коммунальные услуги; ведение технической документации на переданные в управление объекты; работа с населением, в т.ч. рассмотрение обращений и жалоб по качеству обслуживания; взыскание задолженности по оплате ЖКУ; выполнение диспетчерских функций по приему заявок от населения; выполнение функций, связанных с регистрацией граждан (ведение паспортной работы, взаимодействие с органами правопорядка и др.).
Специалисты отмечают сложность решения на практике вопросов об определении размера как платы за содержание и ремонт общего имущества в многоквартирном доме, так и платы за услуги по управлению многоквартирным домом. Одним из ориентиров при формировании этих платежей может служить величина предельного индекса изменения размера платы граждан за жилое помещение, установленного на федеральном и региональном уровнях. Кроме того, в качестве предельной величины стоимости можно применять федеральный стандарт стоимости всех жилищно-коммунальных услуг, установленный Постановлением Правительства РФ для субъектов Российской Федерации. Вместе с тем необходимо учитывать, что стоимость обслуживания лифтов определяется, как правило, на каждый лифт в зависимости от срока эксплуатации, типа лифта, этажности дома в соответствии с условиями договора со специализированными организациями. Стоимость же услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов рассчитывают исходя из объемов вывозимого мусора, определяемых по количеству и объему контейнеров, периодичности и других условий вывоза отходов, устанавливаемых специализированными организациями. В то же время согласно п. 3 ст. 5 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 210 "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" <3> органы местного самоуправления устанавливают тарифы на услуги организаций коммунального комплекса в сфере водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод и объектов утилизации твердых бытовых отходов, в случае если потребители соответствующего муниципального образования потребляют более 80 процентов (в натуральном выражении) услуг этих организаций коммунального комплекса. Тариф на вывоз твердых и жидких бытовых отходов определяется для организаций коммунального комплекса в рублях на 1 куб. м, и, как следствие, для расчета размера платы потребителей услуг организаций коммунального комплекса определяется норматив в куб. м на одного человека в месяц и соответственно устанавливается тариф в рублях на одного человека.
--------------------------------
<3> СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 36.
Стоимость работ по текущему и капитальному ремонту определяется обычно ресурсным методом, с применением элементных сметных норм на ремонтно-строительные работы.
Что же касается порядка установления размера платы за жилое помещение, то он определяется собственниками на общем собрании и устанавливается на срок не менее чем один год. Если на общем собрании собственники приняли решение о необходимости дополнительных работ и услуг (например, содержание вахтера, охраны, домофона и т.п.), то расходы на дополнительные работы и услуги должны быть сформированы отдельно. В свою очередь, органы местного самоуправления утверждают размер платы за пользование жилым помещением (плата за наем) для муниципального жилищного фонда, а также плату за содержание и текущий ремонт для общежитий, находящихся в муниципальной собственности, в связи с дотационным режимом их содержания.
Вместе с тем наниматели, проживающие в жилых многоквартирных домах, где на общем собрании собственниками установлен размер платы за содержание жилья и текущий ремонт жилых помещений, оплачивают данные работы и услуги в том же размере, что и собственники.
Размер же платы за жилое помещение устанавливается из расчета утвержденной на общем собрании годовой стоимости работ и услуг за один кв. метр общей площади жилого помещения, а затем общая сумма затрат распределяется на 12 месяцев.
В заключение хотелось бы обратить внимание на то, что размер платы за жилое помещение зависит только от размеров жилого помещения, т.е. чем больше площадь жилого помещения, тем выше размер платы за жилое помещение (п. 1 ст. 158 ЖК РФ). Следовательно, при решении вопроса о размере участия собственника жилого помещения в финансировании расходов, например на ремонт крыши или лифта, совершенно не имеет никакого значения, на каком этаже находится жилое помещение и сколько человек в нем проживает.

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПЛАТЫ ЗА ЖИЛОЕ ПОМЕЩЕНИЕ, КОММУНАЛЬНЫЕ
УСЛУГИ И СОСТОЯНИЕ ЗАКОННОСТИ В ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЙ СФЕРЕ
Б.И. ШАЛЫГИН
Шалыгин Б.И., научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, старший советник юстиции, почетный работник прокуратуры РФ.
Задача формирования рынка доступного жилья и обеспечения комфортных условий проживания, включенная в число приоритетных национальных проектов, определяет социальную направленность нового этапа экономических преобразований в стране. Острота проблем в жилищной сфере и важность их решения для социально-экономического развития Российской Федерации требуют реализации комплекса мер в рамках приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", в основу которого положены соответствующие федеральные и региональные программы, в частности Федеральная целевая программа "Жилище" на 2002 - 2010 годы (Постановление Правительства РФ N 675 от 17.09.2001 (в ред. N 979 от 29.12.2007)) <1>.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 24.09.2001. N 39. Ст. 3770; Российская газета. N 187. 26.09.2001 (Программа); Собрание законодательства РФ. 25.02.2008.
В нее включены подпрограммы: "Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда"; "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации" и др. Модификация вышеназванной Программы и ее подпрограмм на втором этапе реализации (в 2006 - 2010 годы) обусловлена в том числе необходимостью: повышения надежности и качества коммунальных услуг на базе модернизации объектов коммунальной инфраструктуры и привлечения частного бизнеса и инвестиций в эту сферу; стимулирования платежеспособного спроса на жилье, включая повышение доступности приобретения жилья для молодых семей; более эффективного исполнения государственных обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан.
Жилищная проблема до сих пор остро стоит для 61% российских семей. При этом каждая четвертая семья имеет жилье, находящееся в плохом или очень плохом состоянии, износ коммунальной инфраструктуры составляет 60%. Общая потребность населения России в жилье составляет более 1,5 млрд. кв. м, для ее удовлетворения необходимо увеличить жилищный фонд на 46%. Лишь 12,4% семей в состоянии приобрести жилье самостоятельно или с помощью заемных средств <2>.
--------------------------------
<2> Здесь и далее - архив НИИ Академии Генпрокуратуры РФ.
Поэтому реализация приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" может быть решена в результате соединения усилий государства, бизнеса, граждан и отдельной семьи. Увеличение финансирования жилищной сферы из бюджетов всех уровней должно сопровождаться превращением ипотеки в реально действующий механизм, способный предоставить возможность значительной части россиян за счет собственных сбережений реализовать закрепленное в ч. 1 ст. 40 Конституции РФ право на жилище.
В ежегодных посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации глава государства ставил задачу, чтобы к 2010 году как минимум треть граждан смогла приобрести квартиру, не вынуждая людей годами и десятилетиями стоять в очередях на получение жилплощади, обеспечить возможность ее приобретения на рынке для основной части работающего населения России. Далее Президент РФ подчеркивал, что российское государство, если оно хочет быть справедливым, обязано помогать нетрудоспособным и малоимущим гражданам - инвалидам, пенсионерам, сиротам, чтобы жизнь таких людей была достойной, а основные блага были бы для них доступными.
Главная же проблема, которую не решил Жилищный кодекс РФ - это что делать тем, кто недостаточно беден, чтобы претендовать на получение жилого помещения по договору социального найма, и недостаточно богат, чтобы купить квартиру, например, через ипотеку. Эта категория граждан наиболее многочисленна, и на время принятия ЖК РФ составляла свыше 12 млн. семей <3>. Они не смогут купить жилье по ценам свободного рынка без помощи на государственном уровне (только 5% населения его могут приобрести. В тот период средняя цена одного квадратного метра была около 20 тыс. рублей, при средней стоимости строительства 9700 рублей <4>).
--------------------------------
<3> Газета "Труд". 20.04.2005. N 69. С. 1, 2.
<4> Там же.
Кроме того, как следует из ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 29.12.2004 N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", граждане, принятые на учет до 01.03.2005 в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма, сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма. В очередях на улучшение жилищных условий на тот период находилось 4,5 млн. российских семей. Как заявил в то время Министр промышленности и энергетики РФ В. Христенко, чтобы их обеспечить квартирами, потребуется около 18 лет <5>.
--------------------------------
<5> Газета "Труд". 23.03.2005. N 49. С. 1, 3.
На позитивное решение жилищной проблемы существенно влияет бедность значительной части россиян, которая приобретает устойчивый характер. По данным Федеральной службы государственной статистики, в 2007 году 18,3 млн. российских граждан имели доходы ниже прожиточного минимума, размер которого составил 3847 рублей. Причем, по оценкам экспертов Института социально-экономических проблем народонаселения РАН, существующий прожиточный минимум сегодня является не границей бедности, а границей нищеты. Из 100% лиц, уровень доходов которых ниже прожиточного минимума, 48% - это люди, имеющие работу, 19% - дети в возрасте до 15 лет. К наиболее тревожным особенностям данного социального феномена относится то, что почти половина бедных - это лица, работающие и получающие зарплату (в то время как в развитых странах к числу бедных, как правило, относятся только неработающие). По расчетам экономистов, средняя зарплата в России в 4 раза отстает от требуемого уровня. Более того, далеко не вся зарплата выплачивается - в 2007 году задолженность по зарплате составила более 4 млрд. рублей <6>.
--------------------------------
<6> Архив НИИ Академии Генпрокуратуры России.
Имущественная поляризация населения в России в значительной мере усиливает негативное воздействие бедности, генерирует социальную дисгармонию, рождает протестные настроения, мотивирует значительное число нарушений закона. В 2007 году, по данным Федеральной службы государственной статистики, средние доходы 10% самых богатых россиян в 16,8 раза превышали средние доходы 10% самых бедных. По сравнению с 2006 годом коэффициент дифференциации доходов вырос на 5%, что свидетельствует об усилении негативной тенденции увеличения разрыва между благосостоянием бедных и богатых россиян. Учитывая, что значительная часть бедных россиян утратила социальные связи (данные об их уровне жизни официальной статистикой не регистрируются), реально разрыв между бедными и богатыми еще значительнее. В отдельных регионах даже по данным официальной статистики коэффициент дифференциации доходов достигает 50 <7>.
--------------------------------
<7> Там же.
Например, в январе - июне 2008 г. средняя зарплата в г. Москве составляла 34051 рубль. Доходы наиболее высокооплачиваемых москвичей превышают доходы наименее обеспеченных в 34,5 раза <8>.
--------------------------------
<8> Газета "Округа". 25.09.2008 - 01.10.2008. N 38.
Поэтому уже многих не удивляют сообщения СМИ о том, что в столице была продана рекордно дорогая квартира. За семиэтажные апартаменты площадью 1300 кв. м в районе Чистых прудов покупатель - 37-летний бизнесмен - отдал 2,5 млрд. рублей (67 млн. евро). На первом этаже квартиры расположен бассейн, на последнем - зимний сад <9>.
--------------------------------
<9> Эта же газета от 2 - 8 октября 2008 г. N 39.
И это в то время, когда миллионы граждан страны, особенно пенсионеры и другие малоимущие, еле сводят, как говорится, "концы с концами", чтобы оплатить занимаемые ими жилые помещения и коммунальные услуги.
Вместе с тем следует признать, что в социальной сфере произошли качественные изменения, в том числе в области жилищного строительства, способствовавшие повышению благосостояния населения. По данным Росстата, среднемесячная начисленная заработная плата в декабре 2007 года достигла 18,4 тыс. рублей, превысив соответствующий показатель 2006 г. на 30%. В течение года происходило неоднократное повышение размера пенсий, денежного довольствия военнослужащих, детских пособий и др.
В этой связи уместно привести данные Федеральной службы государственной статистики (Росстат), согласно которым из введенных в 2007 году в действие (в эксплуатацию) зданий 94,5% составляют здания жилого назначения общей площадью 62126,7 тыс. кв. м. Организациями всех форм собственности построено 714,1 тыс. новых квартир. Населением за счет собственных и заемных средств построено 25,7 млн. кв. м общей площади жилых домов, что составило 42,6% от общего объема жилья, введенного в 2007 году <10>.
--------------------------------
<10> Статистический доклад о социально-экономическом положении России в 2007 г. С. 84, 87, 89.
Для осуществления гражданами права на жилище и его оплату органы государственной власти и местного самоуправления в пределах своей компетенции применительно к теме статьи: используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в т.ч. путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений; обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях; осуществляют контроль над исполнением жилищного законодательства, использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства; определяют основания и порядок признания жилых помещений непригодными для проживания, а также фактического признания их таковыми; устанавливают структуру платы за жилое помещение и коммунальные услуги, порядок расчета и внесения такой платы (ст. ст. 2, 12 - 14 ЖК РФ).
Кроме того, они утверждают порядок перерасчета платежей за отдельные виды коммунальных услуг, рассчитываемые исходя из нормативов потребления, при временном отсутствии граждан (ст. 155 ЖК); определяют размер платы за коммунальные услуги, рассчитываемые исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, при отсутствии приборов учета (ст. 157); принимают Правила предоставления коммунальных услуг гражданам (ст. 157); утверждают порядок изменения размера платы за коммунальные услуги в случае предоставления коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность (ст. 157); определяют размер субсидий и порядок их предоставления, перечня прилагаемых к заявлению документов, условий приостановки и прекращения предоставления субсидий, порядок определения состава семьи получателя субсидии и исчисления совокупного дохода этой семьи, а также особенности предоставления субсидий отдельным категориям граждан (ст. 159); утверждают федеральные стандарты нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, стоимости жилищно-коммунальных услуг и максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи (ст. 159); устанавливают порядок финансирования расходов на обеспечение предоставления субсидий, а также на предоставление субсидий гражданам, проходящим военную службу и проживающим в закрытых военных городках (ст. 159); определяют порядок и условия предоставления компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг установленным федеральным законом отдельным категориям граждан в связи с заменой предоставления гражданам льгот по оплате жилых помещений и коммунальных услуг на предоставление компенсаций (ст. 160).
В разделе VII Жилищного кодекса РФ содержатся нормы, предусматривающие порядок платы за жилое помещение и коммунальные услуги (ст. ст. 153 - 158), а также предоставления субсидий и компенсаций (ст. ст. 159 - 160 ЖК РФ). Статьи данного раздела устанавливают юридическую обязанность пользователей жилых помещений оплачивать жилье и коммунальные услуги, а также санкции за нарушение этой обязанности, определяют структуру такой платы, порядок и сроки ее внесения, вводят основные критерии, которым должен соответствовать размер платы за жилье и коммунальные услуги, регулируют предоставление субсидий и компенсаций в данной сфере.
Предусмотрена обязанность граждан и организаций, перечисленных в ст. 153 ЖК РФ лиц, своевременно и полностью вносить плату за жилое помещение и коммунальные услуги, а также определен момент возникновения этой обязанности у каждой категории указанных лиц. Обязанность по внесению платы за жилое помещение и коммунальные услуги возникает у:
- нанимателя жилого помещения по договору социального найма с момента заключения такого договора;
- арендатора жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда с момента заключения соответствующего договора аренды;
- нанимателя жилого помещения по договору найма жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда с момента заключения такого договора;
- члена жилищного кооператива с момента предоставления жилого помещения жилищным кооперативом;
- собственника жилого помещения с момента возникновения права собственности на жилое помещение.
До заселения жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов в установленном порядке расходы на содержание жилых помещений и коммунальные услуги несут соответственно органы государственной власти и органы местного самоуправления или управомоченные ими лица.
Договоры, содержащие условия предоставления жилых помещений в пользование гражданам, а также условия оказания услуг и выполнения работ по содержанию и ремонту общего имущества многоквартирных домов и предоставления коммунальных услуг, являются возмездными. Поэтому ч. 1 ст. 153 ЖК устанавливает обязанность внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги гражданами и юридическими лицами. Согласно нормам статей 307 и 328 Гражданского кодекса РФ обязательства по предоставлению жилых помещений, оказанию услуг, выполнению работ и предоставлению коммунальных услуг, а также обязательства по оплате являются встречными обязательствами.
Жилищным кодексом РФ установлена ответственность за несвоевременное и (или) неполное внесение платы за жилое помещение и коммунальные услуги (ч. 14 ст. 155 ЖК). Момент возникновения обязанности по внесению платы за жилое помещение и коммунальные услуги для физических и юридических лиц определяет ч. 2 ст. 153 ЖК РФ. В определенной мере это вызвано многочисленными судебными спорами, возникавшими из-за того, что в федеральном законодательстве не было норм, регулирующих вопросы внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги в незаселенных или неиспользуемых жилых помещениях.
Обязанность по внесению платы за жилое помещение и предоставляемые в этом помещении коммунальные услуги возникает у граждан и юридических лиц только с момента возникновения права собственности на жилое помещение или заключения соответствующего договора, устанавливающего основания использования жилого помещения, либо после предоставления жилого помещения в установленном порядке члену жилищного или жилищно-строительного кооператива.
Поскольку в ЖК РФ не имеется норм, указывающих на момент возникновения обязанностей по внесению платы за содержание и ремонт общего имущества многоквартирного дома и за коммунальные услуги собственниками нежилых помещений, то представляется, что при решении споров о расходах собственников нежилых помещений на содержание общего имущества в многоквартирном доме и оплате предоставленных им коммунальных услуг судебные органы должны будут применять к данным правоотношениям нормы ст. 153 ЖК РФ, касающиеся внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги, по аналогии.
Кодексом определена структура платы за жилое помещение и коммунальные услуги (ст. 154 ЖК). Она определяется по-разному для трех категорий пользователей жилыми помещениями: а) нанимателей жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда по договорам социального и коммерческого найма; б) собственников помещений в многоквартирном доме, в том числе членов жилищных и жилищно-строительных кооперативов, полностью выплативших паевой взнос; в) собственников жилых домов.
Для нанимателя жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или договору найма жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда, плата за жилое помещение и коммунальные услуги включает в себя:
1) плату за пользование жилым помещением (плата за наем);
2) плату за содержание и ремонт жилого помещения, включающую в себя плату за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию и текущему ремонту общего имущества в многоквартирном доме. Капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме проводится за счет собственника жилищного фонда;
3) плату за коммунальные услуги.
Для собственника помещения в многоквартирном доме плата за жилое помещение и коммунальные услуги включает в себя:
1) плату за содержание и ремонт жилого помещения, включающую в себя плату за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию, текущему и капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме;
2) плату за коммунальные услуги.
Для собственников жилых домов (многоквартирных и предназначенных для проживания одной семьи) фактической оплатой принадлежащих им домов являются расходы на их содержание и ремонт. Коммунальные услуги такие собственники оплачивают в соответствии с договорами, заключенными с лицами, осуществляющими соответствующие виды деятельности.
В соответствии с ч. 4 ст. 154 ЖК РФ, плата за коммунальные услуги включает в себя плату за холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение (в том числе поставки бытового газа в баллонах), отопление (теплоснабжение, в т.ч. поставки твердого топлива при наличии печного отопления). Правовая регламентация структуры платы за жилое помещение и коммунальные услуги на уровне федерального закона должна способствовать развитию договорных начал в регулировании жилищных отношений и сокращению возможности для административного усмотрения в этой сфере, а также недопущению произвольного толкования соответствующих понятий сторонами жилищных договоров.
Кроме того, с установлением законодателем непосредственно в федеральном законе перечня коммунальных услуг, предоставляемых нанимателям и собственникам помещений и жилых домов, закончились многочисленные споры среди специалистов жилищно-коммунального комплекса о том, относятся ли, например, вывоз мусора, обслуживание лифтов и иные аналогичные работы, осуществляемые в многоквартирных домах, к коммунальным услугам. Такая определенность будет способствовать осуществлению указанных и иных аналогичных видов деятельности в перспективе не по регулируемым тарифам, а по свободным ценам, устанавливаемым под влиянием спроса и предложения на конкурентном рынке.
Следует отметить, что ЖК РФ не устанавливает структуру платы и требования к определению размера платы для нанимателей жилых помещений, занимаемых по договорам найма жилого помещения частного жилищного фонда. Этот вопрос урегулирован гл. 35 Гражданского кодекса РФ ("Наем жилого помещения"). Согласно ст. 682 ГК РФ наниматель и наймодатель самостоятельно устанавливают в договоре найма жилого помещения размер платы за жилое помещение.
Плата за наем, или арендная плата (эти термины используются как синонимы в литературе), позволяет собственнику компенсировать свои капитальные расходы, связанные со строительством данного жилого помещения, а также закладывать в указанный платеж определенную норму прибыли.
Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования, являющиеся собственниками государственного и муниципального жилищных фондов и наймодателями, имеют существенные особенности, обусловливающие необходимость специального регулирования такого положения в ЖК РФ. Государственный и муниципальный жилищные фонды предназначены для удовлетворения жилищных потребностей малоимущих и иных установленных законом категорий граждан и, как правило, не должны использоваться с целью извлечения прибыли - это, во-первых. Во-вторых, Кодекс полностью освобождает от внесения наймодателю платы за наем основную группу пользователей муниципального жилищного фонда - малоимущих граждан (ч. 9 ст. 156 ЖК). Возможно, на неопределенный длительный период и для остальных категорий пользователей по договорам социального найма и найма в государственном и муниципальном жилищных фондах плата за наем будет устанавливаться, как правило, не в полном размере (не обеспечивающем компенсацию капитальных расходов собственника) с целью сохранения доступности платы за жилое помещение и коммунальные услуги.
Порядок внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги определен в ст. 155 ЖК РФ. Он дифференцирован для разных категорий пользователей:
- наниматели жилых помещений по договору социального найма и договору найма жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда вносят плату за пользование жилым помещением (плату за наем) наймодателю этого жилого помещения;
- наниматели жилых помещений по договору социального найма и договору найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда в многоквартирном доме, управление которым осуществляется юридическим лицом независимо от организационно-правовой формы или индивидуальным предпринимателем (далее - управляющая организация), вносят плату за содержание и ремонт жилого помещения, а также плату за коммунальные услуги этой управляющей организации. Если размер вносимой нанимателем жилого помещения платы меньше, чем размер платы, установленный договором управления, оставшаяся часть платы вносится наймодателем этого жилого помещения в согласованном с управляющей организацией порядке;
- члены товарищества собственников жилья либо жилищного кооператива или иного специализированного потребительского кооператива, созданного в целях удовлетворения потребностей граждан в жилье, в соответствии с федеральным законом о таком кооперативе (далее - иной специализированный потребительский кооператив), вносят обязательные платежи и (или) взносы, связанные с оплатой расходов на содержание, текущий и капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме, а также с оплатой коммунальных услуг, в порядке, установленном органами управления товарищества собственников жилья либо органами управления жилищного кооператива или органами управления иного специализированного потребительского кооператива;
- не являющиеся членами товарищества собственников жилья либо жилищного кооператива или иного специализированного потребительского кооператива собственники помещений в многоквартирном доме, в котором созданы товарищество собственников жилья либо жилищный кооператив или иной специализированный потребительский кооператив, вносят плату за жилое помещение и коммунальные услуги в соответствии с договорами, заключенными с товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом;
- собственники помещений в многоквартирном доме, в котором не созданы товарищество собственников жилья либо жилищный кооператив, или иной специализированный потребительский кооператив и управление которым осуществляется управляющей организацией, плату за жилое помещение и коммунальные услуги вносят этой управляющей организации;
- собственники помещений в многоквартирном доме, осуществляющие непосредственное управление таким домом, вносят плату за жилое помещение и коммунальные услуги в соответствии с договорами, заключенными с лицами, осуществляющими соответствующие виды деятельности;
- собственники жилых домов оплачивают услуги и работы по их содержанию и ремонту, а также вносят плату за коммунальные услуги в соответствии с договорами, заключенными с лицами, осуществляющими соответствующие виды деятельности;
- собственники помещений в многоквартирном доме оплачивают услуги и работы по содержанию и ремонту этих помещений в соответствии с договорами, заключенными с лицами, осуществляющими соответствующие виды деятельности;
- неиспользование собственниками, нанимателями и иными лицами помещений не является основанием невнесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги. При временном отсутствии граждан внесение платы за отдельные виды коммунальных услуг, рассчитываемой исходя из нормативов потребления, осуществляется с учетом перерасчета платежей за период временного отсутствия граждан в порядке, утверждаемом Правительством Российской Федерации;
- плата за коммунальные услуги, предоставляемые временным жильцам, вносится нанимателем жилого помещения в соответствии с дополнительным соглашением с наймодателем, заключенным на срок проживания временных жильцов.
Часть 13 ст. 155 ЖК РФ обязывает наймодателя, управляющую организацию информировать в письменной форме соответственно нанимателей жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов и собственников жилых помещений в многоквартирном доме об изменении размера платы за жилое помещение и коммунальные услуги не позднее чем за 30 дней до даты представления платежных документов, на основании которых будет вноситься плата за жилое помещение и коммунальные услуги в ином размере, если иной срок не установлен договором управления.
Плата за жилое помещение и коммунальные услуги вносится ежемесячно до 10-го числа месяца, следующего за истекшим месяцем, если иной срок не установлен договором управления многоквартирным домом. Эта плата вносится на основании платежных документов, представленных не позднее первого числа месяца, следующего за истекшим месяцем, если иной срок не установлен договором управления многоквартирным домом (части 1 и 2 ст. 155 ЖК).
Стороны договора управления могут согласовать авансирование или предварительную оплату, что особенно актуально при оплате коммунальных услуг и связано с широко распространенной практикой авансовой системы оплаты управляющими организациями тепловой энергии, газа, холодной и горячей воды, услуг водоотведения ресурсоснабжающим организациям. При этом возможны варианты оплаты до наступления оплачиваемого месяца и оплаты в течение оплачиваемого месяца. Оплата коммунальных услуг может производиться за фактически принятые объемы (количество) энергии или воды с использованием показаний приборов учета. Это предусмотрено п. 1 ст. 544 ГК РФ (а также ст. 157 ЖК).
Согласно ч. 14 ст. 155 ЖК РФ лица, несвоевременно и (или) не полностью внесшие плату за жилое помещение и коммунальные услуги (должники), обязаны уплатить кредитору пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка РФ, действующей на момент оплаты, от не выплаченных в срок сумм за каждый день просрочки, начиная со следующего дня после наступления установленного срока оплаты, по день фактической выплаты включительно. Увеличение установленного в настоящей части размера пеней не допускается.
В этой связи в соответствующем жилищном договоре можно предусмотреть только уменьшенный по сравнению с предусмотренным в ст. 155 Кодекса размер такой неустойки. Изменение размера пеней, установленного ЖК, односторонним волеизъявлением стороны жилищного договора без согласия другой стороны следует считать невозможным.
Поскольку Кодексом предусмотрена обязанность уплаты пени в случае несвоевременного или неполного внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги, законодатель установил обязанности соответствующих получателей этой платы по своевременному и надлежащему информированию плательщиков о размере предстоящих платежей. Непредставление платежных документов или их представление с нарушением указанного срока будет свидетельствовать о нарушении обязанности соответствующей организацией и позволит нанимателям и собственникам помещений требовать переноса момента, с которого начинают применяться штрафные санкции в случае невнесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги, на более позднюю дату.
Гражданский кодекс РФ предусматривает установление неустойки (штрафа, пени) федеральным законом или договором (ст. 330 ГК). Уплата установленной ЖК РФ пени производится независимо от того, предусмотрена она договором или нет (ст. 332 ГК). Необходимо отметить, что положения ст. 155 ЖК не следует понимать ограничительно: неустойка в виде пеней в ней предусмотрена не в виде исключительной санкции, чему могут служить подтверждением нормы абз. 2 п. 1 ст. 394 ГК РФ. Поэтому целесообразно иметь в виду, что гражданско-правовая ответственность должника в таких случаях может не ограничиваться уплатой неустойки. Возможно также возложение на него обязанности возместить кредитору убытки (если будет доказано, что они возникли вследствие несвоевременной и (или) неполной оплаты жилого помещения и коммунальных услуг) в части, не покрытой неустойкой (ст. ст. 393, 394 ГК РФ). Согласно ст. 15 ГК РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права; утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб); а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
Внесение платы за жилое помещение и коммунальные услуги регулируется также Постановлением Правительства N 491 от 13.08.2006 <11>, которым утверждены Правила содержания общего имущества в многоквартирном доме и Правила изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность.
--------------------------------
<11> Собрание законодательства РФ. 21.08.2006. N 34. Ст. 3680; Российская газета. N 184. 22.08.2006.
В соответствии с ч. 11 ст. 155 ЖК РФ, устанавливается обязательность внесения собственниками, нанимателями и иными лицами платы за жилое помещение и коммунальные услуги независимо от использования или неиспользования соответствующих помещений. При наличии приборов учета расчет платы за соответствующие виды коммунальных услуг производится с использованием их показаний без какого-либо перерасчета независимо от факта проживания в жилом помещении. При временном отсутствии граждан в занимаемом жилом помещении внесение платы за отдельные виды коммунальных услуг, рассчитываемой исходя из нормативов потребления, осуществляется с обязательным перерасчетом платежей (но не обязательно полным освобождением от соответствующей платы) за период временного отсутствия. Порядок такого перерасчета утверждается Правительством РФ. При этом часть коммунальных услуг, предоставление которых не прерывается при временном отсутствии (например, отопление в многоквартирном доме), необходимо оплачивать независимо от факта такого отсутствия.
Между тем, как показывает опыт г. Москвы, в котором проводится активная кампания по установке приборов учета в абсолютное большинство жилых домов, расходы, например, на водоснабжение при установке приборов учета потребления воды снижаются. Правительством г. Москвы принято Постановление от 10.02.2004 N 77-ПП "О мерах по улучшению системы учета водопотребления и совершенствованию расчетов за холодную, горячую воду и тепловую энергию в жилых зданиях и объектах социальной сферы города Москвы", которым установлен Порядок организации учета потребления холодной и горячей воды по общедомовым и квартирным приборам учета, а также утверждена Методика распределения между абонентами и потребителями объемов и стоимости холодной и горячей воды и услуг водоотведения на основе показаний приборов учета воды <12>.
--------------------------------
<12> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 26.02.2004. N 13; Вестник Мэра и Правительства Москвы. 12.09.2007.
Очевидно, коммунальная сфера пойдет по пути строгого учета поставляемых услуг и их оплаты по реальным объемам потребления. Представляется, что такой способ расчета стоимости потребляемых коммунальных услуг является наиболее справедливым и выгодным как для потребителей, так и для поставщиков.
Правила установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг утверждены Постановлением Правительства РФ N 306 от 23.05.2006 <13>. Оплата гражданами жилья и коммунальных услуг регулируется Постановлением Правительства РФ от 23.05.2006 N 307 (в ред. N 549 от 21.07.2008) "О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам" <14>. В этом Постановлении изложены требования к предоставлению коммунальных услуг, порядок расчета и внесения платы за коммунальные услуги, права и обязанности исполнителя и потребителя. В данном случае исполнителем является юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, а также индивидуальный предприниматель, предоставляющие коммунальные услуги. Исполнителями могут быть управляющая организация, товарищество собственников жилья, жилищно-строительный, жилищный или иной специализированный потребительский кооператив, а при непосредственном управлении многоквартирным домом собственниками помещений - иная организация, производящая или приобретающая коммунальные ресурсы.
--------------------------------
<13> Собрание законодательства РФ. 29.05.2006. N 22. Ст. 2338; Российская газета. N 114. 31.05.2006.
<14> Российская газета. N 115. 01.06.2006; Собрание законодательства РФ. 05.06.2006. N 23. Ст. 2501; Собрание законодательства РФ. 28.07.2008; Российская газета. 01.08.2008.
Вышеназванным Постановлением Правительства РФ установлен порядок перерасчета платы за отдельные виды коммунальных услуг за период временного отсутствия потребителей в занимаемом жилом помещении; изменения размера платы за коммунальные услуги при предоставлении коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность; установления факта непредоставления коммунальных услуг или их предоставления ненадлежащего качества, права и обязанности исполнителя и потребителя, приостановление или ограничение предоставления коммунальных услуг, а также ответственность исполнителя и потребителя коммунальных услуг.
В случае нарушения сроков внесения платы для нанимателей и собственников жилых помещений предусмотрена ответственность в виде: уплаты неустойки (пени); приостановления или ограничения предоставления коммунальных услуг; расторжения договора найма с нанимателем; выселения.
Наниматель и проживающие совместно с ним члены его семьи могут быть выселены из жилого помещения, если они в течение более 6 месяцев без уважительных причин не вносят плату за жилое помещение и коммунальные услуги. Выселение производится в судебном порядке с предоставлением другого жилого помещения по договору социального найма, размер которого соответствует размеру жилого помещения, установленному для вселения граждан в общежитие (ст. 90 ЖК РФ).
Например, в г. Москве, по данным СМИ, 20 тысяч злостных неплательщиков за квартиру живут в Южном административном округе, а в Юго-Восточном административном округе, где с ними борются, - подают в суд и их переселяют в общежитие в Капотне, должников меньше - около 10 тысяч <15>. Настойчивая последовательная работа в ЮВАО со злостными неплательщиками приводит к положительным результатам. Первый злостный нарушитель был переселен в общежитие еще в 2006 году, который задолжал за коммунальные услуги более 11,7 тыс. рублей. Для переселения неплательщиков в округе выделены комнаты в общежитии коридорного типа в Капотне. По решениям судов в текущем году в это общежитие уже отселены шесть неплательщиков. Они освободили более 171 кв. метра жилой площади - три двухкомнатные квартиры и три комнаты в коммуналках. Эти площади используются для очередников. В начале июня 2008 г. за коммунальные долги был переселен житель ЮВАО, который не платил за квартиру 2 года, накопив задолженность более 26 тыс. рублей. Еще восемь неплательщиков коммунальных услуг на юго-востоке Москвы в ближайшее время будут переселяться из своих квартир в общежитие <16>.
--------------------------------
<15> Газета "Округа". 2 - 8 октября 2008 г. N 39.
<16> Газета "Мой район". 20.06.2008. N 24.
В жилищном законодательстве на федеральном уровне предусмотрена возможность освобождения граждан от платы за отдельные виды коммунальных услуг в связи с временным отсутствием таких граждан. При временном отсутствии граждан внесение платы за отдельные виды коммунальных услуг, рассчитываемой исходя из нормативов потребления, осуществляется с учетом перерасчета платежей за период временного отсутствия граждан в порядке, утверждаемом Правительством РФ (ч. 11 ст. 155 ЖК РФ).
Порядок перерасчета платы за отдельные виды коммунальных услуг за период временного отсутствия потребителей в занимаемом жилом помещении включен в Правила предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденные вышеназванным Постановлением Правительства РФ N 307 от 23.05.2006. Освобождение может производиться от платы не за все виды коммунальных услуг, а только за некоторые. При временном отсутствии граждан в жилом помещении более 5 полных календарных дней подряд осуществляется перерасчет платы за холодное, горячее водоснабжение, водоотведение, электро- и газоснабжение. Перерасчет производится при отсутствии в жилом помещении индивидуальных приборов учета по соответствующим видам коммунальных услуг.
Факт временного отсутствия и продолжительность могут быть подтверждены: копией командировочного удостоверения или справкой о командировке, отпускного удостоверения (справки), проездными билетами; справкой о лечении в стационарном лечебном учреждении; счетами за проживание в гостинице, общежитии или другом месте временного пребывания или их копиями; справкой органа внутренних дел о временной регистрации по месту временного пребывания гражданина; справкой организации, осуществляющей охрану жилого помещения, в котором гражданин временно отсутствовал, и др.
Перерасчет размера платы за коммунальные услуги осуществляется исполнителем на основании письменного заявления гражданина (потребителя услуг), поданного в течение месяца после окончания периода временного отсутствия гражданина и (или) проживающих совместно с ним лиц.
Следует отметить, что ч. 13 ст. 155 ЖК РФ, как указывалось выше, устанавливает обязанность наймодателя информировать в письменной форме нанимателей жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов об изменении размера платы за жилое помещение и коммунальные услуги, а также предельный срок предоставления такой информации. Подобная обязанность установлена ЖК РФ для управляющей организации в отношении информирования собственников жилых помещений в многоквартирном доме.
Обязанность предоставлять информацию необходимо отличать от права изменять размер платы за жилое помещение и коммунальные услуги. Так, процедура установления тарифов, используемых для определения размера платы за коммунальные услуги, предусмотрена ч. 2 ст. 157 ЖК РФ и Федеральным законом от 30.12.2004 N 210-ФЗ (в ред. ФЗ N 230-ФЗ от 18.10.2007) "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" <17>. Нормативы потребления коммунальных услуг как эквивалент оплачиваемого объема потребления газа, тепловой и электрической энергии, воды и сточных вод утверждаются органами местного самоуправления (органом государственной власти в городах Москве и Санкт-Петербурге) в порядке, установленном Правительством РФ (ч. 1 ст. 157 ЖК). Размер платы за содержание и ремонт жилья может определяться как на общем собрании собственников жилья (ч. 7 ст. 156 ЖК), так и регулироваться в установленных ЖК РФ случаях органами местного самоуправления (ч. 3 ст. 156, ч. 4 ст. 158 ЖК).
--------------------------------
<17> Российская газета. N 292. 31.12.2004; СЗ РФ. 03.01.2005. N 1 (часть 1). Ст. 36.
Эта норма устанавливает предельный срок предоставления информации: не позднее чем за 30 дней до даты представления платежных документов, на основании которых будет вноситься плата за жилое помещение и коммунальные услуги в новом размере. Жилищный кодекс допускает установление иного срока предоставления информации собственникам помещений договором управления, как отмечалось выше.
Размер платы за жилое помещение определяется в соответствии с положениями ст. 156 Кодекса. При этом плата за содержание и ремонт жилого помещения устанавливается в размере, обеспечивающем содержание общего имущества в многоквартирном доме, в соответствии с требованиями законодательства. Критерии установления размера платы за пользование жилым помещением (платы за наем), платы за содержание и ремонт жилого помещения различаются в зависимости от категорий пользователей жилых помещений, принадлежности жилищного фонда и иных обстоятельств, указанных в частях 2 - 4 ст. 156 Кодекса. Необходимо отметить, что размер платы за пользование жилым помещением (платы за наем) государственного или муниципального жилищного фонда устанавливается в зависимости от качества и благоустройства жилого помещения, месторасположения дома. Однако в любом случае установление размера платы за пользование жилым помещением (платы за наем) не должно приводить к возникновению у нанимателя жилого помещения права на субсидию на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (ч. 5).
Федеральными законами, законами субъектов РФ, устанавливающими порядок предоставления жилых помещений государственного жилищного фонда иным категориям граждан, в соответствии с ч. 3 ст. 49 ЖК, могут быть установлены другие (по сравнению с предусмотренными ч. 4 рассматриваемой статьи) условия определения размера платы за пользование жилым помещением (платы за наем).
Помимо положений ЖК РФ определение размера платы за жилое помещение и коммунальные услуги подчиняется правилам, установленным в подзаконных правовых актах. Например, в вышеназванных Правилах, утвержденных Постановлением Правительства РФ N 491 от 13.08.2006.
Согласно ч. 9 ст. 156 ЖК граждане, которые были признаны в установленном порядке малоимущими и которым жилое помещение предоставлено по договору социального найма, освобождаются от внесения платы за пользование жилыми помещениями. Однако указанное правило не освобождает таких малоимущих граждан от обязанности вносить плату за содержание и ремонт жилья, о которой говорилось выше, а также за коммунальные услуги.
Размер платы за коммунальные услуги определяется исходя из показаний приборов учета, а при их отсутствии - исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, определяемых органами местного самоуправления, а в Москве и Санкт-Петербурге - органами государственной власти. Расчет платы за коммунальные услуги производится на основании тарифов (цен), устанавливаемых органами, указанными в ч. 2 ст. 157 Кодекса.
При этом основы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих электро-, тепло-, водоснабжение, водоотведение и очистку сточных вод, утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов, а также надбавок к ценам (тарифам) для потребителей и надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса определяются Федеральным законом от 30.12.2004 N 210-ФЗ (в ред. ФЗ N 230-ФЗ от 18.10.2007) "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса". Кроме того, при расчете платы за коммунальные услуги необходимо учитывать и другие акты действующего законодательства. Основы ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации были утверждены Постановлением Правительства РФ N 109 от 26.02.2004 (в ред. N 476 от 28.06.2008) <18>. Этим же Постановлением утверждены Правила государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации.
--------------------------------
<18> Собрание законодательства РФ. 01.03.2004. N 9. Ст. 791; Российская газета. N 45. 05.03.2004; Российская газета. 30.06.2008, 02.07.2008.
Уместно отметить, что использование понятия общей площади жилого помещения в ЖК РФ является новым по сравнению с ЖК РСФСР, в котором использовалось лишь понятие жилой площади. Определение общей площади жилого помещения дается в ч. 5 ст. 15 ЖК РФ. Следует подчеркнуть, что оплачиваемые исходя из общей площади жилого помещения (или площади комнат в общежитии) работы и услуги физически не привязаны к этой площади и в части содержания и ремонта жилого помещения направлены на содержание и ремонт всего общего имущества в многоквартирном доме.
Органы местного самоуправления или органы государственной власти субъектов РФ - городов федерального значения - могут устанавливать размер платы за содержание и ремонт жилого помещения для нанимателей по договорам найма жилого помещения государственного или муниципального жилищных фондов как для групп многоквартирных домов, так и отдельно для каждого многоквартирного дома, в котором есть такие жилые помещения. Размер платы за содержание жилого помещения по договору найма жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищных фондов в принципе может не совпадать с размером платы за содержание и ремонт жилого помещения, установленным для собственника этого жилого помещения в многоквартирном доме.
Как отмечалось, размер платы за пользование жилым помещением (платы за наем) в доме государственного или муниципального жилищных фондов должен устанавливаться в зависимости от качества и благоустройства жилого помещения, месторасположения дома. Чем выше качество и благоустройство жилого помещения, чем лучше месторасположение дома, тем выше может устанавливаться наймодателем размер платы за наем. Качество жилого помещения характеризуют также этаж, материал стен дома и его износ, степень благоустройства придомовой территории.
Под благоустроенностью жилого помещения следует понимать наличие в жилом помещении или в непосредственной близости от дома инженерных систем для пользования коммунальными услугами, наличие лифта, мусоропровода. При определении качества месторасположения дома необходимо учитывать удаленность от центра населенного пункта, транспортную доступность, количество в месте расположения дома объектов социальной инфраструктуры и другие подобные признаки.
Как установил законодатель, значительная часть нанимателей жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов (малоимущие граждане, проживающие по договору социального найма) от внесения платы за наем освобождены (ч. 9 ст. 156 ЖК). Собственники домов соответствующего жилищного фонда вправе освободить от внесения платы за наем также ряд других категорий граждан (ч. 6 ст. 156 ЖК).
К числу граждан, вносящих плату за наем по договорам социального найма и найма в домах государственного и муниципального жилищных фондов относятся:
а) граждане, не являющиеся малоимущими и проживавшие в государственном или муниципальном жилищном фонде до введения в действие ЖК РФ;
б) граждане, являвшиеся малоимущими на момент предоставления им жилого помещения по договору социального найма, однако впоследствии переставшие относиться к категории малоимущих;
в) граждане, признанные нуждающимися в предоставлении жилых помещений по договору социального найма, в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ (ч. 3 и 4 ст. 49 ЖК), в случае установления соответствующих норм федеральными законами, законами субъектов РФ;
г) граждане, проживающие в домах специализированного жилищного фонда (с учетом возможных исключений в соответствии с ч. 6 ст. 156 ЖК РФ).
Необходимо также обратить внимание на то, что ч. 10 ст. 156 ЖК устанавливает последствие ненадлежащего исполнения обязательств по управлению, содержанию и ремонту общего имущества многоквартирного дома. В качестве нарушений указанная норма расценивает оказание услуг и выполнение работ ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность. Такие условия обязательств и требования к их исполнению устанавливаются федеральными законами и иными правовыми актами (в частности, Правилами содержания общего имущества в многоквартирном доме, устанавливаемыми Правительством РФ), а также договорами. В случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность, размеры платы за содержание и ремонт жилого помещения подлежат изменению. Порядок снижения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения устанавливается Правительством РФ.
Согласно ст. 157 ЖК РФ размер платы за коммунальные услуги определяется исходя из показаний приборов учета, а при их отсутствии - исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, утверждаемых органами местного самоуправления (в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге - органом государственной власти соответствующего субъекта РФ), в порядке, установленном Правительством РФ. Правила предоставления коммунальных услуг гражданам устанавливаются Правительством РФ.
Размер платы за коммунальные услуги, предусмотренные ч. 4 ст. 154 ЖК РФ, рассчитывается по тарифам, установленным органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления (в субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге - органом государственной власти соответствующего субъекта РФ) в порядке, установленном федеральным законом.
При предоставлении коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность, изменение размера платы за коммунальные услуги определяется в порядке, установленном Правительством РФ.
Согласно нормам статьи 157 ЖК РФ размер платы за коммунальные услуги определяется прежде всего исходя из фактических объемов потребления, определенных с использованием показаний приборов учета. Только при отсутствии приборов учета допускается определение размера платы за коммунальные услуги исходя из нормативов потребления коммунальных услуг. Данное положение направлено на стимулирование процессов энерго- и ресурсосбережения в жилищном фонде и подразумевает необходимость ежемесячного расчета размера платы за коммунальные услуги, так как показания приборов учета неизбежно будут различными за каждый месяц, в котором предоставлялись коммунальные услуги, подлежащие оплате.
Порядок изменения размера платы потребителей за коммунальные услуги в соответствии с показаниями приборов учета и распределения общей платы за услуги в многоквартирном доме между всеми потребителями с учетом показаний индивидуальных и общего прибора учета, а также порядок расчета платы для каждого конкретного потребителя в многоквартирных домах, частично оборудованных индивидуальными приборами учета, должны регулироваться Правилами предоставления коммунальных услуг, утверждаемыми Правительством РФ. При отсутствии у потребителей как индивидуальных, так и коллективных приборов учета размер платы за коммунальные услуги определяется исходя из нормативов потребления данных услуг, утверждаемых органами местного самоуправления, а в городах Москве и Санкт-Петербурге - соответствующими органами государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ.
Размер платы за коммунальные услуги, в соответствии с положениями ч. 2 ст. 157 ЖК РФ, рассчитывается с применением тарифов, установленных органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в соответствии с Федеральными законами "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" N 41-ФЗ от 14.04.1995 (в ред. ФЗ N 250-ФЗ от 04.11.2007) <19>, "О газоснабжении в Российской Федерации" N 69-ФЗ от 31.03.1999 (в ред. ФЗ N 120-ФЗ от 18.07.2008) <20>, "Об электроэнергетике" N 35-ФЗ от 26.03.2003 (в ред. ФЗ N 118-ФЗ от 14.07.2008) <21>, "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ от 06.10.2003 (в ред. ФЗ N 77-ФЗ от 10.06.2008) <22>, "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" N 210-ФЗ от 30.12.2004 (в ред. ФЗ N 230-ФЗ от 18.10.2007) <23>. При расчете размера платы за коммунальные услуги необходимо учитывать, что каждый из названных федеральных законов имеет свою специфику установления тех или иных тарифов.
--------------------------------
<19> Собрание законодательства РФ. 17.04.1995. N 16. Ст. 1316; Российская газета. N 78. 20.04.1995.
<20> Собрание законодательства РФ. 05.04.1999. N 14. Ст. 1667; Российская газета. N 67. 08.04.1999; Собрание законодательства РФ. 21.07.2008; Российская газета. 23.07.2008.
<21> Собрание законодательства РФ. 31.03.2003. N 13. Ст. 1177; Российская газета. N 60. 01.04.2003; Российская газета. 18.07.2008.
<22> Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. N 40. Ст. 3822; Российская газета. N 202. 08.10.2003; Собрание законодательства РФ. 16.06.2008; Российская газета. 18.06.2008.
<23> Российская газета. N 292. 31.12.2004; Собрание законодательства РФ. 03.01.2005. N 1 (часть 1). Ст. 36.
На основании постановлений Правительства РФ предельные уровни тарифов на электрическую и тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям, включая предельные уровни тарифов для населения по субъектам РФ с учетом региональных и иных особенностей, устанавливает федеральный орган исполнительной власти - Федеральная служба по тарифам. Таким образом, тарифы на тепловую и электрическую энергию, устанавливаемые органами исполнительной власти субъектов РФ и используемые для расчета размера платы за электроснабжение и отопление для потребителей этих коммунальных услуг в муниципальных образованиях, не могут превышать предельные уровни, установленные Федеральной службой по тарифам. В то же время вышеназванным Федеральным законом "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" предусмотрено, что надбавки для потребителей, устанавливаемые органами местного самоуправления, с 1 января 2008 г. могут превышать предельные уровни тарифов на электрическую и тепловую энергию.
В ч. 4 ст. 157 ЖК РФ предусматривается изменение размера платы за коммунальные услуги при предоставлении коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность. Порядок снижения размера платы в указанных случаях должен определяться Правительством РФ. Ныне действуют новые Правила предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденные Постановлением Правительства РФ N 307 от 23.05.2006 (в ред. ФЗ N 549 от 21.07.2008) <24>. Коммунальные услуги, оплачиваемые пользователями жилых помещений, должны предоставляться в соответствии с установленными нормативами.
--------------------------------
<24> Российская газета. N 115. 01.06.2006; Собрание законодательства РФ. 05.06.2006. N 23. Ст. 2501; Собрание законодательства РФ. 28.07.2008; Российская газета. 01.08.2008.
Необходимо добавить, что порядок утверждения условных нормативов потребления определяется Правительством Российской Федерации. В настоящее время действуют: Постановление Правительства РФ от 13.06.2006 N 373 "О порядке установления нормативов потребления газа населением при отсутствии приборов учета газа" <25>; Постановление Правительства РФ от 23.05.2006 N 306 "Об утверждении Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг" <26>.
--------------------------------
<25> Собрание законодательства РФ. 19.06.2006. N 25. Ст. 2733; Российская газета. N 131. 21.06.2006.
<26> Собрание законодательства РФ. 29.05.2006. N 22. Ст. 2338; Российская газета. N 114. 31.05.2006.
Часть 1 ст. 157 ЖК РФ помимо способов и порядка расчета стоимости коммунальных услуг содержит еще одну значимую норму, согласно которой правила предоставления коммунальных услуг жильцам устанавливаются Правительством Российской Федерации. В этой связи вышеназванным Постановлением Правительства РФ N 307 от 23.05.2006 были утверждены Правила предоставления коммунальных услуг гражданам, которые устанавливают общий порядок и принципы предоставления коммунальных услуг на всей территории Российской Федерации, что придает этому документу существенное значение как для потребителей коммунальных услуг, так и для их поставщиков. Единые федеральные Правила предоставления коммунальных услуг позволяют жильцам любого населенного пункта России узнать свои права и обязанности при получении и оплате коммунальных услуг. Они направлены на создание условий для бесперебойного обеспечения жилых помещений необходимыми элементами благоустройства и всестороннего соблюдения прав как потребителей, так и поставщиков такого рода услуг. Ими установлены единые принципы обеспечения коммунальными услугами жилых помещений.
Для целей налогообложения под услугой понимается деятельность, результаты которой не имеют материального выражения, реализуются и потребляются в процессе осуществления этой деятельности (п. 5 ст. 38 НК РФ). К коммунальным услугам, предоставляемым специализированными предприятиями, относятся электро-, тепло-, водо-, газоснабжение, оплачиваемые собственником (нанимателем) жилья по установленным ценам (тарифам). Как уже отмечалось, в настоящее время действуют Правила предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденные Постановлением Правительства РФ N 307 от 23.05.2006. Кроме того, Постановлением Правительства РФ N 167 от 12.02.1999 утверждены Правила пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации <27> (в ред. Постановлений Правительства РФ N 475 от 08.08.2003, N 83 от 13.02.2006, N 307 от 23.05.2006).
--------------------------------
<27> Собрание законодательства РФ. 22.02.1999. N 8. Ст. 1028; Российская газета. 01.06.2006.
Следует иметь в виду, что Жилищным кодексом РФ предусмотрено предоставление субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. Согласно ст. 159 ЖК РФ субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг предоставляются гражданам в случае, если их расходы на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, рассчитанные исходя из размера регионального стандарта нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, и размера регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг, устанавливаемого по правилам ч. 6 данной статьи, превышают величину, соответствующую максимально допустимой доле расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи. Размеры региональных стандартов нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, стоимости жилищно-коммунальных услуг и максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи, устанавливаются субъектом РФ. Для семей со среднедушевым доходом ниже установленного прожиточного минимума максимально допустимая доля расходов уменьшается в соответствии с поправочным коэффициентом, равным отношению среднедушевого дохода семьи к прожиточному минимуму (ч. 1).
Необходимо подчеркнуть, что Постановлением Правительства РФ N 541 от 29.08.2005 (в ред. Постановления Правительства РФ N 772 от 16.12.2006) "О федеральных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг" <28> установлен федеральный стандарт максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи в размере 22 процентов.
--------------------------------
<28> Собрание законодательства РФ. 05.09.2005. N 36. Ст. 3706; Российская газета. N 197. 06.09.2005; Российская газета. 21.12.2006.
Порядок определения размера субсидий и порядок их предоставления, перечень прилагаемых к заявлению документов, условия приостановки и прекращения предоставления субсидий, порядок определения состава семьи получателя субсидии и исчисления совокупного дохода такой семьи, а также особенности предоставления субсидий отдельным категориям граждан устанавливаются Правительством Российской Федерации (ч. 7 ст. 159 ЖК).
На период введения в действие Жилищного кодекса РФ (01.03.2005), по данным Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Росстрой), коммунальными льготами в стране пользовались 44 миллиона человек, то есть почти каждый третий россиянин <29>.
--------------------------------
<29> Газета "Труд". 24 - 30 марта 2005 г. N 50. С. 2.
Постановлением Правительства РФ N 761 от 14.12.2005 (в ред. Постановления Правительства РФ N 379 от 18.06.2007) <30> утверждены новые Правила предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, которые разработаны в соответствии со статьей 159 ЖК РФ. Они определяют порядок предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг гражданам Российской Федерации, а также иностранным гражданам, если это предусмотрено международными договорами Российской Федерации.
--------------------------------
<30> Собрание законодательства РФ. 19.12.2005. N 51. Ст. 5547; Российская газета. N 288. 22.12.2005; Российская газета. 22.06.2007.
Названные Правила неоднократно пытались обжаловать в судебные органы и признать недействующими отдельные их положения. Так, из Определения N КАС07-305 от 12.07.2007 усматривается, что Кассационная коллегия Верховного Суда РФ, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Р. о признании недействующим пункта 33 Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, утвержденных Постановлением Правительства РФ N 761 от 14.12.2005, в части слов "независимо от раздельного или совместного проживания", установила, что Постановлением Правительства РФ N 761 от 14.12.2005 утверждены Правила предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.
Р. обратилась в Верховный Суд РФ с заявлением о признании недействующим пункта 33 в части слов "независимо от раздельного или совместного проживания" указанных Правил, предусматривающего, что при исчислении совокупного дохода семьи получателя субсидии независимо от раздельного или совместного проживания учитываются доходы граждан, являющихся по отношению к получателю субсидий или членам его семьи: а) супругом (супругой); б) родителями или усыновителями несовершеннолетних детей; в) несовершеннолетними детьми, в том числе усыновленными.
В обоснование заявленного требования Р. сослалась на противоречие оспоренного положения Правил нормам ЖК РФ и на лишение ее права на получение субсидии. Верховный Суд РФ постановил 17.04.2007 в удовлетворении заявленного требования отказать. В кассационной жалобе Р. ставит вопрос об отмене судебного решения, ссылаясь на неправильное применение норм материального права.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Кассационная коллегия не находит оснований для отмены решения Верховного Суда РФ. В соответствии со ст. 23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.
Как следует из преамбулы оспоренных постановлений Правительства РФ и утвержденных им Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, данный нормативный правовой акт разработан и принят в соответствии и во исполнение статьи 159 Жилищного кодекса РФ.
Действительно, ч. 7 ст. 159 ЖК РФ Правительство РФ наделено полномочиями по установлению порядка определения размера субсидий и порядка их предоставления, перечня прилагаемых к заявлению документов, условий приостановки и прекращения предоставления субсидий, порядка определения состава семьи получателя субсидии и исчисления совокупного дохода такой семьи, а также особенностей предоставления субсидий отдельным категориям граждан.
Руководствуясь данной частью ст. 159 ЖК, Верховный Суд РФ пришел к правильному выводу о соответствии оспоренного пункта 33 Правил, устанавливающего порядок исчисления совокупного дохода семьи получателя субсидии, действующему законодательству, указав в решении на то, что установление Правительством РФ порядка исчисления совокупного дохода семьи получателя субсидии, при котором учитываются доходы граждан, являющихся по отношению к получателю субсидии или членам его семьи супругом (супругой), родителями или усыновителями несовершеннолетних детей, несовершеннолетними детьми, в том числе усыновленными, независимо от раздельного или совместного проживания, произведено в полном соответствии с полномочиями Правительства РФ, которыми его наделил законодатель.
Принимая оспоренное положение пункта 33 Правил, Правительство РФ вправе было исходя из правового статуса супругов, несовершеннолетних детей и их родителей, определяемого семейным законодательством, признать факт раздельного или совместного проживания этих лиц с получателем субсидии не имеющим юридического значения для решения вопроса об исчислении совокупного дохода семьи для получения субсидии.
В кассационной жалобе Р. ссылается на противоречия, существующие, по ее мнению, в оспоренном пункте 33, с одной стороны, и в пунктах 8 и 18 Правил - с другой стороны. Данная ссылка сама по себе не может служить основанием к признанию незаконным п. 33 Правил, а следовательно, и решения Верховного Суда РФ, поскольку приведенные пункты Правил регулируют различные вопросы, имеющие отношение к институту субсидий.
Кроме того, как правомерно отметил суд первой инстанции, при осуществлении нормоконтроля суд проверяет оспоренный нормативный правовой акт на соответствие его закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Необоснованным является и довод в кассационной жалобе о неправомерности применения норм семейного законодательства при определении Правительством РФ порядка исчисления совокупного дохода семьи получателя субсидии и неприменении ст. 31 ЖК РФ.
Статья 31 ЖК РФ регулирует права и обязанности граждан, проживающих совместно с собственником в принадлежащем последнему жилом помещении. Объектом же регулирования пункта 33 Правил является порядок исчисления совокупного дохода семьи получателя субсидии. Полномочиями установления такого порядка законодатель наделил Правительство РФ, поэтому оно (Правительство) вправе было использовать нормы семейного законодательства при осуществлении полномочия, установленного ч. 7 ст. 159 ЖК РФ.
Что касается положения ч. 3 ст. 159 ЖК РФ, предусматривающей, что субсидии предоставляются органом местного самоуправления или управомоченным им учреждением гражданам, указанным в части 2 настоящей статьи, на основании заявлений с учетом постоянно проживающих совместно с ними членов их семей, то данная норма не регулирует вопрос определения совокупного дохода семьи получателя субсидии, а указывает на то, что субсидия выплачивается не только получателю субсидии, если он проживает в жилом помещении не один, а с учетом и других лиц - постоянно проживающих совместно с ним членов его семьи. С учетом формул, используемых при определении размера субсидии (пункты 24 - 26 Правил), с учетом постоянно проживающих совместно с получателем субсидии членов семьи, размер этой субсидии номинально увеличивается.
С учетом изложенных мотивов, необоснованным признает Кассационная коллегия довод в кассационной жалобе о неправильном применении судом норм материального права, поэтому кассационная жалоба не подлежит удовлетворению. Руководствуясь ст. ст. 360 и 361 ГПК РФ, Кассационная коллегия определила: решение Верховного Суда РФ от 17.04.2007 оставить без изменения, а кассационную жалобу Р. - без удовлетворения.
Необходимо отметить, что нарушение нормативного уровня или режима обеспечения населения коммунальными услугами признается административным правонарушением, предусмотренным ст. 7.23 КоАП РФ, которое влечет наказание виновных в его совершении в виде наложения административного штрафа на должностных лиц в размере от 500 до 1000 рублей; на юридических лиц - от 5 до 10 тысяч рублей (в ред. Федерального закона N 116-ФЗ от 22.06.2007). Нарушение порядка предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг также подпадает под действие ст. 7.23 КоАП РФ.
Объектом правонарушения, предусмотренного данной статьей, являются права потребителей, а непосредственным предметом посягательства - установленные нормативы, в соответствии с которыми исполнитель обязан предоставить потребителю услуги, соответствующие по качеству обязательным требованиям нормативов и стандартов, санитарных правил и норм и условиям договора, а также информации об услугах, предоставляемых исполнителем.
Объективная сторона рассматриваемого правонарушения выражается в противоправных действиях (бездействии), вызвавших нарушение установленных нормативов или режимов обеспечения населения коммунальными услугами. К коммунальным услугам относятся водоснабжение, отопление, газоснабжение, электрическая и тепловая энергия, канализация, вывоз бытового мусора.
Субъектами правонарушения в данной статье признаются должностные и юридические лица, обязанные обеспечивать нормативный уровень или режим обеспечения населения коммунальными услугами.
С субъективной стороны, рассматриваемые противоправные деяния характеризуются виной в форме умысла или неосторожности.
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.23 КоАП РФ, рассматриваются должностными лицами органов государственной жилищной инспекции (ст. 23.55).
Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица указанных выше органов (ч. 1 ст. 28.3).
Кроме того, ст. 6.4 КоАП РФ предусмотрена ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта в виде наложения административного штрафа на граждан в размере от 500 до 1000 рублей; на должностных лиц - от 1000 до 2000 рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от 1000 до 2000 рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток; на юридических лиц - от 10 тыс. до 20 тыс. рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.
Согласно ст. 6.5 КоАП РФ нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде, а также к питьевому и хозяйственно-бытовому водоснабжению (в ред. Федерального закона N 118-ФЗ от 14.07.2008) влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 1000 до 1500 рублей; на должностных лиц - от 2 тыс. до 3 тыс. рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от 2 тыс. до 3 тыс. рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток; на юридических лиц - от 20 тыс. до 30 тыс. рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.
Так, только за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения судами общей юрисдикции в 2007 г. рассмотрено 10,4 тыс. дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 6.3 - 6.6 Кодекса, по материалам которых 8,5 тыс. лиц подвергнуты наказанию, в основном административному штрафу на сумму 16,8 тыс. рублей, с виновных взыскано около 8 тыс. рублей. Приостанавливалась деятельность 5,5 тыс. лиц <31>.
--------------------------------
<31> Форма N 1-АП. Утверждена Приказом Судебного департамента N 51 от 20.04.2007.
За незаконное прекращение или ограничение подачи потребителям электрической энергии, либо отключение их от других источников жизнеобеспечения, совершенные должностным лицом, а равно лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, если это повлекло по неосторожности причинение крупного ущерба, тяжкого вреда здоровью или иные тяжкие последствия, либо смерть человека, ст. 215.1 УК РФ предусмотрена уголовная ответственность.
За разрушение, повреждение или приведение иным способом в негодное для эксплуатации состояние объектов энергетики, электросвязи, жилищного и коммунального хозяйства или других объектов жизнеобеспечения, если эти деяния совершены из корыстных или хулиганских побуждений либо повлекли по неосторожности смерть человека, виновные лица могут быть привлечены к уголовной ответственности по ст. 215.2 УК РФ.
Следует также иметь в виду, что граждане, являющиеся пользователями жилых помещений, рассматриваются в качестве потребителей оплачиваемых ими работ и услуг в жилищной сфере. Отношения, регулируемые законодательством о защите прав потребителей, могут возникать из договоров найма жилого помещения, в том числе социального найма, в части выполнения работ, оказания услуг по обеспечению надлежащей эксплуатации жилого дома, в котором находится данное жилое помещение, по предоставлению или обеспечению предоставления нанимателю необходимых коммунальных услуг, проведению текущего ремонта общего имущества многоквартирного дома и устройств для оказания коммунальных услуг.
Поэтому в случаях, когда нарушаются права потребителей работ и услуг в жилищной сфере, такие граждане вправе требовать в судебном порядке взыскания с нарушителей весьма крупной неустойки и использовать другие способы защиты своих прав, установленные законодательством. Федеральным законом N 234-ФЗ от 25.10.2007 внесены существенные изменения и дополнения в Закон РФ от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей", направленные на улучшение качества реализуемых товаров (работ, услуг), обеспечение их безопасности для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды, получение максимально полной и необходимой информации о товарах (работах, услугах), об их изготовителях (исполнителях, продавцах) и на совершенствование механизма реализации прав как потребителей, так и продавцов (изготовителей, импортеров).
Кодексом РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность за нарушение прав потребителей. Согласно ч. 2 ст. 14.8 ("Нарушение иных прав потребителей") включение в договор условий, ущемляющих установленные законом права потребителя, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 1000 до 2000 рублей; на юридических лиц - от 10 тыс. до 20 тыс. рублей. А за непредоставление потребителю льгот и преимуществ, установленных законом, предусмотрено наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 500 до 1000 рублей; на юридических лиц - от 5 тыс. до 10 тыс. рублей (ч. 3 ст. 14.8).
По нарушениям прав потребителей судами общей юрисдикции в 2007 г. рассмотрено 375 дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 14.7 - 14.8 Кодекса, по материалам которых 178 лиц подвергнуты наказанию, в основном к административному штрафу на сумму 247,4 тыс. рублей, с виновных взыскано около 132 тыс. рублей <32>.
--------------------------------
<32> Там же.
Необходимо отметить, что затянувшееся реформирование жилищно-коммунального хозяйства, неудовлетворительное состояние целого ряда объектов жизнедеятельности дают основания полагать, что проблема соблюдения прав и законных интересов граждан в данной сфере сохранит свою актуальность в течение длительного периода. В последние годы увеличилось количество обрушений ветхих и аварийных жилых домов, нередко влекущих человеческие жертвы. Согласно статистике, в таких домах проживает более 2,5 млн. человек. Всего же в России из 2800 миллионов квадратных метров 92 миллиона - ветхий аварийный фонд, еще 650 миллионов квадратных метров - это "хрущевки". Потребность в жилье - полтора миллиарда квадратных метров. В 2004 году в стране введено в строй 40 миллионов квадратных метров жилья, в то время как в 1986 году строили в два раза больше <33>. Состояние законности в сфере жилищного и градостроительного законодательства позволяет говорить уже не только о нарушении жилищных прав граждан, но и о нарушении права на жизнь. Не снижается количество обрушений ветхих и аварийных жилых домов и в наши дни. Об этом периодически сообщают СМИ.
--------------------------------
<33> Российская газета. N 85. 23.04.2005. С. 4.
Анализ практики прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства свидетельствует о том, что на протяжении ряда лет в этой области накапливались серьезные проблемы и нарушения законов, которые негативно отражались на соблюдении прав и законных интересов граждан. В этой связи прокурорами субъектов Федерации еще в 2003 - 2004 годах во исполнение указания Генерального прокурора РФ от 15.09.2003 "Об усилении надзора за соблюдением прав граждан в жилищно-коммунальной сфере" была выполнена значительная работа по обеспечению законности в сфере ЖКХ. В ряде регионов проведены расширенные коллегии с участием должностных лиц администраций субъектов Федерации, муниципальных образований, ответственных за надлежащую подготовку к осенне-зимнему периоду, соответствующие указания направлены всем горрайпрокурорам, установлены сроки и порядок предоставления информации, созданы специальные рабочие группы.
Обобщение результатов прокурорского надзора показало, что в большинстве регионов России выявлялись: недостаточность финансирования; нецелевое расходование бюджетных средств, выделенных для обеспечения объектов ЖКХ к отопительному сезону; незаконное отключение либо ограничение подачи электрической и тепловой энергии в жилые помещения и на объекты социально-культурного назначения, несвоевременное их подключение к теплоснабжению; необеспечение запасами топлива; несвоевременность ремонтных работ; неудовлетворительное состояние объектов коммунального хозяйства и др.
Обеспечение права граждан на жилище предполагает нормальные условия проживания, отвечающие установленным требованиям. Повторяющиеся из года в год в зимние периоды массовые аварии в жилищно-коммунальном хозяйстве, при попустительстве органов власти, перешли из разряда чрезвычайных ситуаций в обыденное явление.
Поэтому не теряет остроты проблема защиты прав граждан в период отопительного сезона. Повсеместная несвоевременная подготовка к этому сложному периоду, отсутствие бесперебойного обеспечения населения и объектов социальной сферы тепловой и электрической энергией, незаконное отключение энергоснабжения обусловили необходимость повышения активности и остроты прокурорского реагирования. Ежегодно в период отопительного сезона прокурорами выявляются тысячи нарушений законодательства данной направленности, приносятся более 200 протестов на незаконные правовые акты, вносятся около 3 тыс. представлений об устранении нарушений законов, объявляется свыше 1,5 тыс. предостережений должностным лицам о недопустимости нарушения закона, возбуждаются сотни административных производств и несколько десятков уголовных дел <34>.
--------------------------------
<34> Архив НИИ.
Прокуроры проверяли факты прекращения подачи электрической энергии, тепла и газа, необоснованного снижения качества предоставляемых услуг, а также соблюдение установленного порядка ценообразования. Обычной практикой стало признание в суде по заявлениям прокуроров недействующими постановлений администрации регионов о незаконных тарифах на услуги по централизованному отоплению и горячему водоснабжению. Но актуальность проблемы соблюдения прав и законных интересов граждан в данной сфере сохраняется и в предстоящем отопительном сезоне.
Немаловажная роль в сфере соблюдения законодательства, регулирующего функционирование ЖКХ, принадлежит государственному контролю над использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его формы собственности, а также соответствием жилых помещений и коммунальных услуг установленным требованиям, осуществляемому уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (ст. 20 ЖК РФ).
Вместе с тем некоторые федеральные службы по-прежнему недостаточно активно используют меры воздействия в целях предупреждения правонарушений (федеральные службы по тарифам, по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, по финансовому мониторингу, финансовым рынкам, антимонопольная и регистрационная службы, финансово-бюджетного надзора и др.). Например, по данным Росстата, должностными лицами Федеральной службы по тарифам в 2007 г. возбуждено в сфере экономики лишь 19 дел об административных правонарушениях, из них по 12 рассмотренным наложены штрафы на сумму 256 тыс. рублей, взыскано менее половины (102 тыс. рублей) <35>.
--------------------------------
<35> Архив НИИ.
В то же время следует отметить активизацию деятельности некоторых специализированных контрольных органов. Так, Государственная жилищная инспекция в Российской Федерации и ее органы в субъектах РФ при проведении инспекционных проверок за 2007 г. обследовали 1,44 млрд. кв. м жилищного фонда всех форм собственности или 49% жилфонда страны. Выявлено 711,3 тыс. нарушений в жилищной сфере, что на 22% больше, чем в 2006 г., из которых 87,5% - нарушения правил технической эксплуатации и ремонта жилищного фонда. Управляющим организациям и предприятиям, обслуживающим жилфонд, выдано 411,0 тыс. исполнительных документов со сроками устранения правонарушений (из них 150,8 тыс. предписаний, 61,1 тыс. протоколов, 199,0 тыс. актов). Вынесено постановлений о наложении штрафных санкций на сумму 342 млн. рублей (+36,2%). Через службу судебных приставов за отчетный период взыскано 242 млн. рублей. Эти денежные средства направлены в бюджеты муниципальных образований, на территории которых совершены административные правонарушения <36>.
--------------------------------
<36> Там же.
Тем не менее анализ состояния законности в области соблюдения прав граждан в жилищно-коммунальной сфере свидетельствует о необходимости принятия более конкретных и действенных мер к активизации работы по защите прав и законных интересов населения в этой сфере.
Обобщение результатов работы по соблюдению законодательства в сфере ЖКХ свидетельствует о повышении активности органов прокуратуры при осуществлении указанного надзора. Однако, несмотря на принятые меры, нарушения законодательства в указанной сфере правоотношений продолжают иметь место. Распространены случаи принятия органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований незаконных нормативных правовых актов в сфере жилищно-коммунального хозяйства, в том числе устанавливающих повышенные тарифы на жилищно-коммунальные услуги для населения.
В 2007 году прокурорами субъектов Федерации зачастую устанавливались факты отключения электрической и тепловой энергии либо ограничения их подачи в жилые дома и на объекты социально-культурного назначения. В ряде регионов органами прокуратуры выявлены факты нарушения законодательства в деятельности жилищных организаций по подготовке жилищного фонда к эксплуатации в осенне-зимний период, а также задержки начала отопительного сезона. Предприятиями жилищно-коммунального хозяйства допускалось нецелевое расходование бюджетных средств, выделенных для обеспечения объектов жилищно-коммунального хозяйства и потребителей электро- и теплоэнергии.
Проведенный анализ свидетельствует, что принятые в последние годы прокуратурой Российской Федерации организационные и научно-методические меры способствовали интенсификации деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о правах и свободах человека и гражданина. Так, в 2007 г. общее количество выявленных нарушений законов в этой сфере по сравнению с 2006 г. возросло с 1,2 млн. до 1,3 млн., в том числе незаконных правовых актов - с 104,1 тыс. до 125,3 тыс. При этом ежегодно возрастает количество выявляемых органами прокуратуры нарушений конституционных прав граждан, а также законов, связанных с реализацией приоритетных национальных проектов в сфере жилья и здоровья, социального обеспечения, прав потребителей, в том числе в сфере ЖКХ, прав граждан - участников долевого строительства жилья и др.
Согласно статистическим данным, общее количество выявляемых органами прокуратуры нарушений жилищного законодательства за последние 6 лет постоянно значительно возрастает. Так, если в 2001 г. было выявлено всего 17 тыс. нарушений законов в этой сфер